16. februar 2017

Rådmannen har nøkkelen til god praksis av foretaksmodellen

Morten Thuve

Morten Thuve

leder av BDOs internasjonale satsing i offentlig sektor
E-post: [email protected]
Telefon: +47 916 47 115

Mange kommuner sliter med hvordan de skal praktisere foretaksmodellen. Med en tydeligere funksjonsfordeling, spesielt omkring rådmannens rolle, kan dette etter vår erfaring løse mye.

La oss starte med det første og absolutt viktigste: En tydelig funksjonsdeling mellom kommunestyret, rådmannen og foretakene er et absolutt utgangspunkt. Det innebærer følgende:

  • Kommunestyret beslutter etablering, styresammensetning, vedtekter samt budsjett, økonomiplan, årsregnskap mv.
  • Rådmannen påser at kommunen får de tjenestene den skal ha, og utøver dermed en bestillerrolle.
  • Foretakene utfører kommunens bestillinger, og er «en leverandør».

Regnskapsanalyse: Faresignaler i regnskapet

Rådmannsrollen må bli tydeligere

Vår erfaring er at rådmannens rolle ikke er tydelig nok. Rådmannen er kommunens representant, og skal se til at foretakets leveranser er av ønsket kvalitet og skjer til rett tid. Ofte ser vi at denne «kundefunksjonen» ikke engang er bemannet i rådmannens organisasjon. Foretaket utvikler over tid sin egen rolle og kultur som «sin egen bestiller, kontrollør og utfører». Det er ikke bra.

En viktig oppgave for rådmannen er derfor å ta tilbake bestillerfunksjonen fra foretaket. Det innebærer flere ansvarsområder:

  • Rådmannen utformer funksjonskrav.
  • Rådmannen styrer budsjettrammer.
  • Rådmannen fører tilsyn med foretakene.

Kommunestyret kan spesifisere funksjonsansvaret til foretaket i en tydelig eierstrategi, budsjetter og et årlig tildelingsbrev om forventninger og mål.

Funksjonskontraktene bør finansieres gjennom årlige budsjettrammer. Samtidig bør disse være langsiktige og sikres med en finansieringsmodell der foretaket får en finansiering for driften i tråd med deres ansvar.

KS Advokatene: Er samvirkeforetak en god løsning for kommuner?

Styret er ikke et politisk organ

Styret er en del av ledelsen i foretaket, ikke et forlenget politisk organ. Styret er heller ikke en erstatning for daglig leder i møte med en «krevende» bestiller. Bestiller (rådmannen) er en kunde som alle andre kunder.

Styrets oppgaver er for øvrig å følge opp den interne styringen og kontrollen med foretaket.

Klare roller må klargjøres

Selv om de formelle rammene kan fremstå som relativt absolutte for ansvarsdelingen mellom rådmannen og foretaket, krever det utstrakt samhandling for å nå foretakets mål:

  • På den ene siden har foretaket en selvstendig rolle uavhengig av rådmannen. Samtidig har rådmannen en tilsynsrolle i form av en utsettelsesmyndighet når det gjelder gjennomføring av foretaksstyrets vedtak.
  • I praksis pålegges ofte foretaket å benytte kommunens styringssystemer. Foretaket har en utførerrolle, mens kommunen, under rådmannens ledelse, har en bestillerrolle.
  • Styret i foretaket må derfor vedta en fullmaktsmatrise. Denne skal klargjøre ansvar og hvilke beslutninger som foretakets daglige leder og styre kan fatte og ikke fatte.

Les også: Kommunale foretak godt fornøyd med revisjonen og kontrollutvalget

Figuren nedenfor illustrerer ulike interaksjoner i en bestiller–utfører-modell:

Ulike interaksjoner i en bestiller utfører modell

Kommunestyret skal sette rammene og rådmannen skal sørge for iverksetting. Virksomhetene beslutter sine behov innenfor disse rammene, og foretaket utfører de oppgaver som besluttes av rådmannen.

Kommunestyret vedtar også en eiermelding og vedtar en strategi for foretakene. Denne bør sette mål og krav til oppgavene som foretaket skal utføre, de økonomiske rammene, forventninger og mål.

Dette kan operasjonaliseres i en fullmaktsmatrise som vist nedenfor:

Fullmaktsmatrise BDO

Eksempelet nedenfor illustrerer fordeling av ansvarsoppgaver i et kommunalteknisk driftsforetak:

Selvkost BDO

Nordnorsk debatt: Kontrollutvalget må ikke svekkes!

Skap samhandlingsarenaer mellom rådmann og foretak

Det må også etableres planprosesser for den operative utførelsen. Vi anbefaler at det etableres et årshjul som relativt detaljert sier når, hva og hvordan møter, informasjon og rapportering skal gjennomføres mellom partene.

Det er viktig at rådmannen her opptrer som bestiller, og at det er foretakets ledelse og styre som beslutter og iverksetter tiltak på vegne av foretaket.

Rådmannen er i så henseende en avtalepart – en «kunde» uten instruksjonsmyndighet overfor foretaket. Rådmannen bør imidlertid melde eventuelle avvik til kommunestyret dersom foretakets ledelse ikke følger opp som forutsatt.

Skrevet av: Morten Thuve, Øyvind Sunde og Sindre Kristensen Grødem

Artikkelen er basert på innhold i BDOs publikasjon Innsikt: Utredning og analyse – Offentlig sektor. Du kan bestille publikasjonen her

Fakta om rådmannen

Rådmannen er den øverste sjef for den kommunale administrasjon, og skal påse at de saker som legges frem for folkevalgte organer i en kommune er forsvarlig utredet og at vedtak blir iverksatt. Som administrasjonssjef skal rådmannen også sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Normalt har rådmannen fått delegert myndighet fra kommunestyret i alle ikke-prinsipielle saker hvor særlovgivning ikke har definert myndighet til andre. I Oslo (fra 1986) og Bergen (fra 2000) er rådmannen erstattet av byrådet. (Kilde: Store norske leksikon)

DEL DETTE INNLEGGET: